笔记百科土地利用分类
2019年第34期 总277期
日本是发达国家中人口密度最高的国家之一，自20世纪70年代基本完成工业化和城市化，其城市化水平和土地利用水平一直处于世界领先地位。虽然日本的社会经济发展和土地制度与中国不同，但其行政主导型的市场经济体制、社会经济文化和人地矛盾等与中国相似。
从1996年开始，中国进入快速工业化和城市化进程，日本的土地利用与用地分类发展经验值得中国学习和借鉴。
█日本用地分类与土地空间规划体系概况
日本的土地利用、用地分类建立在完善的土地空间规划体系基础上。日本的土地空间规划体系由国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划等构成。
国土综合开发规划和国土利用规划是相配套的平行规划。
土地利用基本规划以国土利用规划为依据，将规划范围内的国土分为都市地区、农业地区、森林地区、自然公园地区、自然环境地区5大类，达到协调土地利用，实现国土利用规划目标。
土地利用基本规划是《都市计划法》《农业振兴区域整治法》《森林法》《自然公园法》《自然环境保护法》一系列个别法制定的专项专业规划的依据和前提，在行政部门间起着综合协调的作用，具有极强的指导性和操作性。
1919年，日本通过颁布《城市规划法》和《市街地建筑物法》确立土地用途地域制度，使本国的土地利用走上良性发展的轨道。虽然是土地私有制国家，日本围绕上下紧密关联的多层级规划体系，通过构建多目标导向、多维度管理的复合用地分类体系，较好地兼顾了市场运作与政府调控间的平衡关系。自上世纪80年代城镇化速度逐步减缓以来，日本逐步转向以营造良好生活环境为目标的更为细致的用地分类管控，特别在微观层面的土地利用上积累了丰富的经验。
█日本国土空间和城市规划的土地分类方式
日本的土地分类体系由空间规划和城市规划两大层次组成，前者包括国土利用规划与土地利用基本规划。在国土空间规划层次，《日本统计年鉴》是最具权威的土地利用分类体系，与我国的《土地利用现状分类》的应用范畴相对应。它将日本土地分为农用地、森林、原野、水面、道路用地、宅地、其他用地7个大类，更为细致的二级分类普遍使用27个二级类。同时，依据国土利用法，日本将全部国土按照特性及规划目标划分成都市、农业、森林、自然公园和自然环境保全五类地域，各自有相应的规划法予以控制。
在城市规划层次，日本对国土空间规划划定的“都市”地域制定严格“划线”的控制引导措施制度。“都市”中的“土地使用分区”“城市化促进区”“城市化控制区”是用地规划的核心内容。“分区”制度将“城市化促进区”范围内的用地划分为用途地域、特别用途地域、美观地区等16类地区。各类地区开发建设的具体要求由多个个别法律法规制定，其中建筑基准法规定的用途地域（3大类12细类）最为重要。
我国的国土规划和城市规划相互独立，缺少配合，在用地分类标准上就难以衔接，在实际操作中更是面临诸多冲突与矛盾。只有尽快统一土地分类和建设用地标准，让所有的土地均有明确归属的区域，得到清晰统一的管理，才能从根本上保障城市规划和国土规划的衔接。
（日本土地利用基本规划中的用地分类）
（资料来源：日本土地综合情报局.http://tochi.mlit.go.jp/seido-shisaku/tochi-riyou2012-6-13）
█将生态功能用地划为一级土地分类以保护和管理
尽管日本土地面积十分有限，是世界上人地矛盾最为突出的地方，但它仍保持了良好的生态环境，森林面积占到国土面积的66.8%。从日本的土地规划体系、用地分类体系看出，其对非建设用地、生态自然地的保护、利用、管理都较我国的体系更为重视。在土地利用分类中，日本将具有典型生态功能的用地“原野”划分为一级类，也将单纯具有生态功能的河流、湖泊、运河等水域（不含工程型水利设施）单独划分在“水面”为一级类，体现了日本对生态功能用地的重视，反映了日本在“人多地少”的环境下依旧重视保护自然的态度。在城市规划用地分类中，突破行政界线限制，通过“划线”制度明确划分为“城市化促进区”和“城市化控制区”，对建设用地和非建设用地进行合理区分，有效避免了非建设用地在经济利益的驱动下被蚕食。
中国的土地分类更强调其社会、生产功能而忽视它的生态作用。土地在水源涵养、地表水保护、生物多样性保护、防风固沙、景观资源保护、洪水调蓄与地质灾害防护等方面的生态用途是土地生产功能持续性的保证。随着我国自然资源部的设立，为实现“两个统一”的目标，“多规合一”及“三区划定”空间规划一张图的目标需求，中国在土地分类上对于主功能为生态功能的用地应该单独划分为一个一级类，更有利于自然资源的保护与利用，更加符合可持续发展的理念。
█构建多重控制目标下的复合用地分类体系
城市规划作为空间资源配置和调控的重要手段，不单局限于单一的用地性质安排，还被赋予了经济、社会、生态、文化等多重管理目标与政策内涵。日本从单一土地使用区划向复合分类体系转变，实现了对同一空间地域多层次、多维度的管理，是顺应市场经济环境下土地开发多样管控需求的必然趋势。
我国现行的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）是基于土地使用性质单一属性的用地分类，并不涉及“用地权属”“政策属性”等其他管控要求。为了更好地调控引导各类开发建设行为，建议可逐步引入类似日本“其他特别用途区”的其他属性分类，与现行的用地功能基础分类共同构成更为综合完备的复合分类体系。如常被提及的“高度控制区”“风景名胜区”“自然保护公园”“历史文化街区”“文物古迹风貌协调区”“机场净空”“高压走廊”“保税区”“开发区”“滞洪区”等多重管控范围可通过虚线框等方式在用地总图上叠加并行表达。
参 考 文 献
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（自然资源保护与利用规划技术中心，郝媛撰稿）
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