笔记百科所有权的权能
韩 松：西北政法大学民商法学院研究员
由于农民集体土地所有权主体的群体性，主体如何形成权能行使的意志，以实现对集体土地的占有、使用、收益和处分，实质上就是管理权能的问题。但在学界研究中，受所有权一般定义的影响，对管理能否成为集体土地所有权的权能还缺乏认识或者存在争议，应当创设农民集体土地所有权的管理权能范畴，完善集体土地所有权制度。
管理为农民集体土地所有权的一种权能存在理论与现实依据。对所有权采权能列举主义的定义方法时，一般仅列举占有、使用、收益、处分四项权能，不列举管理权能，以至于有的人认为管理不是所有权的权能。所有权一般指私人所有权，私人可以直接占有、使用、收益和处分所有物，行使所有权，所以不必把管理列举为一种独立权能，但这并不意味着管理不是所有权的权能。所有权在本质上是所有人对自己物的支配自由。所有权最一般的概念就是私人对自己所有的物的自由支配，因此只要表述了占有、使用、收益和处分的权能就能表达所有权的概念，因为支配的自由是由所有人自己的意志产生，所有人也对其所有的物进行管理，如改良、维修、保存等，但其从属于占有、使用、收益的基本权能，没有独立表明管理权能的必要。但如果采取二人以上的共有，无论按份共有或者共同共有，在所有权行使中则有管理的必要，对所有权的行使或多或少需要所有人之间的协力。因此，共有制度就要规定共有人对共有物的管理关系。管理共有物即是共有人共有所有权的权能。农民集体所有类似于传统的日耳曼村落共同体的总有形态，在日耳曼总有关系中村落共同体拥有对土地的管理、处分的权能，而作为村落团体成员的个人则享有对土地使用和收益的权能。因此，管理作为所有权的权能是有法律历史渊源的，并不是生造的。
农民集体土地所有权的管理权能产生于集体所有权的本质规定性。农民集体所有权是农村一定社区的成员集体对依法属于本社区所有的土地和集体积累财产不可分割地共同所有，其目的是要实现集体成员的利益，为集体成员提供基本的生存保障和福利，在本质上是集体成员的集体意志和利益的反映，是在集体成员不可分割地共同所有的基础上重新实现的集体成员的个人利益，是成员的集体意志和利益与集体成员个人意志和利益的有机统一。农民集体具有自然共同体的性质，土地对农民仍然具有生存保障的功能。集体所有权主体的群体性，所有权行使意志的民主性，利益目的实现的集体公共性和对集体成员的普惠性，所有权基本客体的不可分割性，都决定了集体所有权具有管理的权能。集体所有权的管理权能是集体所有权主体为实现集体所有权的目的对集体所有的土地和其他财产的占有、使用、收益和处分依法所做的处置安排，包括集体成员的民主管理和监督，集体成员民主选举的集体经济组织或者村民委员会等管理和监督组织的管理和监督。
集体所有权要实现集体成员对属于本集体的土地和财产的共同所有，把集体成员的意志和利益体现于集体所有权的权能行使中，实现集体成员的利益。在这个过程中有大量的集体公共事务，体现为集体的公共利益。对集体利益如何分配实现于集体成员，也需要分配的管理。集体为了实现集体财产的保值增值，也要以集体资本经营、投资，就需要经营管理，需要集体资产和财务的管理。因此，集体财产管理是客观的需要。
管理权能为集体所有权目的实现所必须，管理权能涉及对集体所有物的占有的管理、使用的管理、收益的管理、处分的管理，与这些权能都密切相关，没有管理，集体所有权的占有、使用、收益和处分的权能无从行使、集体所有权的目的无从实现。通过管理实现集体所有权的占有、使用、收益和处分权能，但管理并不等同于占有、使用、收益和处分。在占有、使用、收益和处分之外仍然有管理权能的独立存在，管理仍然是与这些权能并列的权能，因为管理本身并不是占有、并不是使用、并不是收益或者处分。管理权能就是关于如何占有、使用、收益和处分的权能，它是占有、使用、收益、处分的基础，是作为多数人的所有权主体意志形成的权能，占有、使用、收益和处分是按照管理的内容进行的，是管理的结果。管理权能从管理对象上涉及占有、使用、收益、处分，为了占有、使用、收益、处分而进行管理，其联系密切，区分是相对的。在单独所有权主体以其意志自由直接实现占有、使用、收益、处分。多数人所有则有管理权能形成所有人的权能意志。管理权能、占有、使用、收益、处分权能都是为了实现所有人的利益目的。
赋予农民集体土地所有权管理权能，不仅有理论依据，而且有法律和实践依据。我国《民法通则》第74条、《土地管理法》第10条、《物权法》第60条等法律条文都规定了村民委员会或者集体经济组织对集体土地和财产的管理。《物权法》第59条规定了应当由集体成员依照法定程序决定的事项。从我国各地农村集体土地管理的实践看，无论是像华西村、南街村这样的全国名村，还是经济上落后的贫困村庄的村委会或者村集体经济组织都实际管理着集体所有的财产，特别是土地财产，只不过管理的效果不一样，管理好的村，就能更有效地实现集体成员的利益。
明确农民集体土地所有权的管理权能与集体土地制度完善的政策导向是一致的，是将十八届三中全会所作《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于农村土地改革和完善的基本政策措施法律制度化的关键。
农民集体土地所有权管理权能的内容为：
（一）民主管理的内容，具体包括：制定农民集体财产管理规章和制度，民主选举农民集体财产管理执行人员和管理监督人员，对农民集体财产管理中的重大事项的民主决策，民主监督。
（二）管理执行的内容，具体包括：依法对本集体所有的土地进行登记、管理好土地的登记簿册和档案，设置界标，防止土地被侵占。编制本集体土地利用规划，依法对本集体的耕地、基本农田和村庄建设用地作出规划，经本集体成员大会通过后，负责执行。依法制定和落实耕地、园地、林地、牧草地、水面、未利用地等资源性资产的保护措施，做好土地改良、水土保持、合理开发利用自然资源，防止土地退化和毁损。依据集体成员的意志和做出的决议，可以选择本集体农用地的经营方式，可以实行集体统一经营，也可以实行集体成员的家庭承包经营与集体统一经营相结合的经营方式。在承包经营方式下，做好土地的发包和管理。管理本集体土地财产收益分配。管理好集体经营性建设用地、集体公共设施用地、宅基地等集体建设用地，做好集体经营性建设用地使用权的出让、出租、出资、回收等事项；对于一户超过两处的宅基地或者全家农转非后的原宅基地依法收回集体；对空闲宅基地宜复耕的应当恢复为耕地。
（三）管理监督的内容。管理监督的内容就是由农民集体所有权行使的管理监督主体对管理执行主体执行集体所有权的管理事务的具体监督事项。
集体成员参与集体所有权民主管理与集体所有权权能的民主行使是一致的，集体成员集体是集体土地所有权权能行使的决策主体。村民小组集体的民主管理和决策主体就由具有行为能力的村民小组集体成员或者由村民户的代表构成。这两种形式在实践中是最普遍的主体构成形式。村集体成员中具有完全行为能力的全体成员或者成员代表构成村农民集体所有权行使的民主管理主体。在采用了公司制的现代经营模式的村集体，其民主管理主体则由集体成员以股东身份构成，以股东大会或者股东代表大会的形式行使民主管理的权利。在乡镇集体财产的民主管理中，应当以乡镇集体成员代表会议的形式行使。乡镇集体成员代表会议的代表可以由乡镇内各村集体推选的成员代表组成，也可以结合乡镇人民代表大会，由乡镇人大代表组成集体成员代表会议。
集体土地所有权权能行使的管理事项不仅是所有权的经济管理，而且具有社会管理的属性。因此，作为集体土地所有权的权能行使的代表主体不一定是纯粹的集体经济组织。村民委员会是村民自治组织，自治的内容包括政治自治，经济自治，社会自治，因此，村民委员会并非单纯的行政权力组织、政治组织，其所具有的综合属性恰好是其作为农民集体土地所有权权能行使主体的优势，而非缺陷。我们不可能把村委会改造成纯粹的集体经济组织，而是在其作为集体土地所有权权能行使代表的情况下，要充分的发挥其经济自治的功能，但同时也要发挥其政治自治、文化自治和社会管理自治的作用，更好地实现集体土地所有权的目的。即使农村集体经济组织，其作为集体土地所有权权能的行使代表，也不仅仅是经济组织，也肩负着社会组织的功能。社区性的集体经济组织，一般都具有社区管理的职能。
关于农民集体土地所有权权能行使的代表主体，不能总是以村民委员会的自治组织性质否认其本应具有的经济组织属性，进而否认其作为农民集体所有权行使代表组织的合理性。对作为集体所有权行使代表组织的集体经济组织，我们也不能将其看作纯粹的集体经济组织，而要注意其本应具有的社区性及其社会组织的管理属性。集体土地所有权权能行使的代表组织不一定是纯粹的集体经济组织，集体土地所有权权能行使的代表组织应当全面实现集体土地所有权的经济性、社会性目的。这就如同自然人拥有财产，作为自己的私有财产的所有权人，但并不因此丧失其社会伦理属性，不会因此变为纯粹的财产人、经济人，而是要在财产支配的基础上实现人的全面发展，这才是其所有权的目的。
村民小组集体土地所有权权能行使的监督，如果集体财产事务不多，可以不成立专门的监督组织，直接由村民民主监督，也可以设监事人监督；如果村民小组集体财产事务较多，则应成立集体财产监督小组监督。村集体财产由村民委员会作为权能行使代表直接执行管理的，应当由村民大会或者村民代表会议选举成立村集体财产监督委员会对村委会的管理进行监督。如果村集体已经成立了集体经济组织的，就由村民委员作为监督机构监督村集体经济组织对集体财产管理事务的执行。如果村集体采用了全员持股的股份公司或者土地股份合作社的集体法人所有权模式的，公司或者合作社设立的监事会就是集体所有权的管理的监督主体，同时村委会也是集体所有权权能行使的监督主体，监事会是公司的内部监督，村委会是外部监督，二者可以并行监督。乡镇集体财产管理的监督主体应当是由乡镇集体成员代表大会选举的成员组成的乡镇集体财产监督委员会。
文摘来源：《中国法学》2016年第2期
图片来源：中国土地资源网
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